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数字治理领域的政企合作及风险应对

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2022-05-30 13:55:35    

摘  要  政企合作下数字治理的必要性体现在政务电子化加速、财政资金和技术短缺、数字化建设和运营治理知识储备不足以及可持续发展等四个方面。各国因数字治理应用项目不同,探索出了各具特色的合作模式,产生了不同的合作效果,并面临着具有共性的风险和挑战。这种风险与挑战具体体现在政企双方的履约风险、政企合作的传导放大风险和内外部网络攻击下的信息风 险三个方面。鉴于此,需要在政企合作领域的数字技术选择上注重成熟度和安全性,并加强应用监管。 同时,在应对数字治理的复杂性方面达成社会共识,建立数字服务机会均等化目标。

关 键 词 政企合作;数字治理;社会治理;风险 

一、引言

近年来,移动网络、人工智能、物联网、区块链等数字化技术的发展和全球传播,不仅推动政府治理领域在软硬件设施方面革命性升级,而且正在对公共治理的内涵、边界、范式和构架进行重构     与整合,为传统“公共管理”模式向可持续发展的“公共治理”模式转型提供了跨越式发展的机会。党的十九届四中全会提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。 推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息”①。 数字政府的建设,要通过加强政企合作、多方参与,加快公共服务领域数据集中和共享,推进与企业积累的社会数据平台的     对接,形成社会治理强大合力,从而提升国家治理现代化水平,更好服务我国经济社会发展和人民     生活改善。

政企合作是基于公共部门和企业之间通过合同协议采购和提供公共服务而建立起来的合作方。     现有的网络通信、服务器设备、高度分工的专业人员大多集中在企业部门,鉴于信息和通信技术在经济发展、电子政务、数据库运营、机密信息交流和共享需求,以及确保战略设施和关键基础设施的运转与维护的必要性,开展国家和企业合作的可行性逐渐明朗。         全球众多国家和地区制定数字治理战略,将信息技术广泛应用于公共治理中,旨在通过数字化方式整合社会经济各领域的资      源,以提供更精准优质的公共服务,改善国计民生,增进社会福祉。

随着企业越来越多地参与公共基础设施建设,发达国家和发展中国家均开始采用政企合作模        式这一可调动私人资本投入和促进资源使用效率的数字治理模式①。           目前业已呈现的政企合作下的数字治理主要包括:共同进行信息系统开发、数字化平台渠道建设、大数据和人工智能技术应用     等。      政企合作能够在一定程度上弥补政府资源短板,提升政府对新技术的认知和应用能力,促进新技术与公共治理的融合,加速数字治理的创新和发展,助力推动全球治理能力的现代化转型。

本文梳理了近年来政企合作下数字治理研究的前沿与应用进展,通过案例分析和评估,对政企      合作下数字治理领域的必要性、优劣势和挑战与风险进行了系统性阐释,重点分析科技引领、数据     驱动、危机触发三种类型下政企合作数字治理的动力动因、合作模式、运行机制、治理效能,以及数 字治理所面临的履约、传导、信息泄露等风险,以期从学理层面对未来的实践应用提出经验性借鉴    和方向性思考。

二、数字治理领域政企合作的驱动机理

数字治理领域的政企合作范畴不仅仅存在于政府与私人企业间,还包括政府公共部门与在互联网           领域具有技术经验优势的社会团体或组织的合作。     现有研究表明,政企合作由政务电子化加速、公共资金和技术短缺、数字化建设和数字化运营知识不足等因素驱动,具体包括以下三个方面。

(一)知识集成是推动政企在数字治理领域合作的关键因素

第一,政企合作下,政府可以通过企业掌握技术、经验和专业知识,并运用这些工具提供更为优   质的公共基础设施②和公共服务。       同时,随着政府服务功能的逐步深化和跨领域服务的日益频繁, 在政府部门不充分掌握技术、资源和信息的前提条件下,与企业的合作能为电子政务及公共服务提       供有力的技术支撑,进而提高政府的数字治理效能。       第二,引入生存能力较强的民营企业进入数字治理领域,所带来的潜在竞争压力将传导给国有企业,这既能促进和提升国有信息技术企业的生产       效率,也能增强其自我学习和革新能力。       第三,吸收社会上已实现重大突破的高新技术和资本运营管理经验,能够加快推进政府数字治理领域的高新技术改造,将资源聚焦于政府数字治理体系和治       理能力建设。

(二)财力约束是推动政企在数字治理领域合作的现实背景

政府在财力和技术的双重约束下,往往需要企业部门进行支持,以保障政务、公共产品和服务    等事业的高效推进。        国外研究表明,财力约束驱动的政企合作主要包括共同构建数字治理的科技基础、人才基础、设施基础、数据基础等。  无论是政企紧密合作的美国和日本,还是政企合作一度较弱的俄罗斯,在受到国家财力收紧的挑战时,均选择在数字治理领域实施政企合作战略,寻求多元化投融资支持。      同时,在数字治理领域推动政企合作,能够通过共建共享的模式有效消除信息孤岛,激发战略联盟的最大潜力,避免重复投资、重复研发和重复建设,有效减少资源浪费。 再者,在数字治理领域推动政企合作还有利于政府既有内部资源的重新整合与分配,优化资源的组织架构         和配置效率。 此外,以民间资本为主体的企业参与合作,可以有助于进一步减轻政府财政负担。

(三)可持续发展是推动政企在数字治理领域合作的基本目标

社会治理的可持续性意味着政府有能力运用正式或非正式的制度安排和规则,引导和规范各        行为主体(包括个体和集体)的社会经济活动和行为,统筹协调行为主体多元化的利益矛盾和冲突,   促进政府与公民、公共部门与私人部门的持续合作和有效互动,使之能够联合应对和解决共同面临       的问题和挑战,以实现可持续发展的目标①。       在数字治理领域推动政企合作能够确保信息共享、决策透明和公共问责机制的有效性,通过“众包”“外包”等多元化的公众参与方式,调动私人部门参与并提供更加优质、更有效率的公共产品和服务,使数字治理过程惠及所有利益相关者,从而实现社     会效益、社会福利的最大化与可持续发展。         尤其是在应对类似于新冠肺炎疫情这种突发的公共事件上,政府迫切需要与企业部门通力合作来共同应对危机产生的破坏性后果及次生影响。         但好的政企合作数字治理并不意味着政府的企业化或企业的政府化,而是需要各方在发挥自身优势的基         础上,实现跨边界多领域的合作。

三、数字治理领域政企合作的模式

已有研究表明,服务合同、运营和管理合同、租赁、“特许经营和建设—经营—转让”合同是政企合作的主要模式。        结合典型性与普遍性情景的主要功能,政企合作的数字化系统开发在具体实践中还包括增量创新政企合作、共同研究政企合作和开放式创新政企合作等模式②。       当前,世界各国正在探索不同类型的数字治理领域的政企合作模式,以适应各自的政治、经济和社会环境。

(一)科技引领型

在数字治理领域中,科技引领型的政企合作模式往往由政府牵头、合作企业提供技术支撑,以    更低成本为社会提供有效的公共产品。        这种模式的有效开展能够明确政府和企业的权责范围,保障合作项目的可持续开展。

1. 科技引领型政企合作模式在电子政务领域的应用。 自2015 年以来,“互联网+ ”战略和“放管服”改革推动地方政府与互联网平台建立起合作关系,通过建设“一站式”政务服务移动网络平   台,将以往的线下服务数字化,为居民提供了包括纳税、罚款缴纳、医疗保险申请、获取电子身份证 等在内的政务服务,提高了公共服务的易得性、便捷度和透明度。    “一站式”政务服务移动网络平台打破了政府部门之间的数据壁垒,无论企业部门还是公共部门均能从这种合作中受益,并推动政       府治理的数字化转型。          这种政企合作下的新型第三方移动服务是一种区别于外包的混合式电子政务服务,是一种特殊类型的政企合作模式。     不同政府部门之间交换数据,移动互联网平台公司如支付宝和微信提供技术支持并维护平台,确保数据安全。     这项服务对社会完全免费开放,民众可以选择传统的政务服务渠道或使用移动互联网台,从而引发各渠道之间相互竞争,助推服务升级,形成并行采购的模式。         通过政企合作的伙伴关系,地方政府能够以更低的成本迅速更新和整合其信息系统和服务平台资源,简化业务流程,促进跨机构的数据共享。     此外,政府利用信息系统和大数据分析还可以积累社会治理知识、提升治理能力,助力政策制定和公共事务决策。     与此同时,互联网平台也能够从中受益。     这是因为,随着政务服务对企业提供的移动互联网平台依赖程度加深, 企业也将进一步与政府扩大合作范围,将其他领域(如云计算、人工智能等)纳入公共服务的采购与   合作范畴,从而进一步提升其在政企合作领域的技术研发能力和技术适用性。

2. 科技引领型政企合作模式在新能源领域实现数字治理的应用。 如电动汽车的充电基础设施是一种准公共产品,具有投资大、回报周期长等特征。     若政府作为唯一的投资主体,将可能会引发地方财政负担沉重等问题。       自党的十八届五中全会以来,随着混合所有制改革的稳步推进,以及建立灵活高效市场化经营机制的实施,政企合作的模式在充电基础设施领域开始被推广应用。         将政企合作模式创新应用于充电基础设施,目的是以较低成本为社会提供电动汽车充电服务,同时明确       政府和企业之间的权利和责任,并且保障投资者的权益,以实现政府与企业之间的有效分工。      例如,社会资本加强与政府的合作,为公共汽车、出租车、商场、超市、体育馆、工业区建设充电站②。 同时,基于可持续发展打造的“互联网+ 充电基础设施”产业生态模式,通过数字化促进了多元合作共赢。 如2016 年北京推出的“e 充网”充电设施公共服务平台,实现了公共充电桩的互联互通。 这种模式充分利用现有数据资源,让政府、社会资本和消费者及时了解充电基础设施的供需特征,为将     来推动“能源互联网”奠定了基础。     同时充电基础设施还可以通过数据共享及时向车主传递信息。车主可通过移动客户端查看这些设施的分布、占用以及实时充电情况,在线预订充电车位。       随着互联网动态调整创新机制和体系的逐渐完善,电动车主的“里程焦虑”将得到缓解,数字技术引领的绿   色低碳治理目标也能够加快实现。

(二)数据驱动型

政府部门和企业之间形成的数据合作共识是数字治理成功的关键基础。        以韩国为例,韩国首尔建立了可在各个领域获取数据并共享分析软件与资源的“首尔市大数据共享基金会”,辅助市内     各个政府部门处理和分析所需的数据,以克服政企合作中数据协作方面的障碍。         其中一个典型的数据驱动治理案例是首尔深夜公交改线优化。         首尔居民全天候通勤的需求较高,为此市民要求市政府提供在深夜也可以安全使用的公共交通工具。          首尔市政府承担了这项需要通过大数据分析解决的工作任务。       政府的分析团队通过大数据识别出了重要的交通节点与地理节点(市中心、中城和住宅区),确定了深夜巴士的停车位置。   同时大数据分析还发现,乘客人数在雨天平均减少17%   ,在节假日增加20%   ,在节后第二天减少19%   。     深夜巴士乘客日均数在凌晨1     点和2     点达到高峰③。通过对大量流动人口(手机用户)进行分组,分析团队重新优化了公交车站的位置设定。     以上案例表明,在敏感信息较少的社会领域,数据驱动的治理机制能够较容易地达成社会共识并迅速产生社       会期望的治理效果。据安全存在隐患等问题。  以首尔市“反高档化”治理为例。  在韩国,城市化驱动下的大规模再开发和建设导致住房成本增加,迫使现有居民不得不搬离再开发区。     区域“高档化”在成为一种社会问题后,地方政府开始将其提上政策修订议程。   2015   年,首尔市公布了7   个高档化特别区域,并设立新的大数据分析职位,聘请专业数据分析师对“高档化”问题进行研判。  然而,收集分析所需数据在某种程度上会造成个人隐私和商业利益暴露,同时各地区改革所具备的条件不同,利益相关者看法       各异,从不同机构收集数据存在困难,以上因素导致首尔市政府强制收集的数据质量未达到预期的       可分析水平。       在既有采集的数据中,数据不连贯等原因也导致数据分析团队难以得出统一的政策制定结论,首尔市政府最终撤回了区域“反高档化”的政策修订。

(三)危机触发型

政企合作下的数字治理不仅是保障公共服务质量、实现公民广泛参与、增强项目可持续性、提    升竞争力和促进经济发展的重要方式,也是管理危机的重要工具。         如克罗地亚虽然是一个对数字治理需求较高的发展中国家,但由于资金、基础设施、先进技术和治理能力等条件不足,几乎是欧盟数字治理水平最不发达的国家之一。 2020 年电子政务发展指数(EGDI)显示,克罗地亚的电子政务水平在欧盟国家中排第51 位。 然而在新冠肺炎疫情的冲击下,克罗地亚数字治理成效日益显著,首次进入了电子政务发展指数“最高”组别(值从0. 75 提升到1),这与政企合作在其中发挥至关重要的作用有关。       具体而言,克罗地亚的政企合作数字治理项目包括电子政务、智慧医疗和远程教育等方面。  首先是电子政务。   2020   年4   月,克罗地亚政府推出了电子通行证,以遏制新冠肺炎病毒的感染传播。     该电子通行证完全取代了实体通行证,由雇主发放给员工,全科医生发放给病人,民防部门发放给公民。      单一的数字化发行方式,减少了通行证滥发滥用的可能性,公民的便利性也明显提升。 其次是智慧医疗服务。 新冠肺炎疫情大流行期间,克罗地亚政府与人工智能协会中的企业进行合作,引入“公民健康状况自我评估”的创新方法。 例如,该数字治理项目开发的智慧助理“Andri是由克罗地亚互联网公司联合跨国互联网顶尖企业甲骨文ac与流行病学家共同研制于向疑似感染新冠肺炎病毒患者提供个性化的医疗建议与指导。         联合国“应对新冠肺炎疫情大流行的数字政府举措纲要”的资料显示,平均一名医生每日可处理约50            个医疗咨询请求,而人工智能助理每日可提供数万次医疗咨询服务,从而能够缓解医疗卫生系统的压力。      再次是远程教育服务。克罗地亚政府于2020      3      13       日决定关闭从小学、中学到高等院校的所有教育机构,全国开展远程教育。   2020   3    16    日前,所有中小学校均建立了互联网在线授课与沟通的渠道,并按照规定向学生分发了平板电脑等相应设备。         科教部与公私电视台建立合作,在电视上播放中小学生的课题内容,并在“生命之家”网站上提供在线课程。     各类学校使用多种渠道发布和共享信息以及技术决方案,保障了疫情期间远程教育的有序开展

尽管政企合作在已建立的基础设施开发中展现出众多优势,但在全球范围内,不同的政企合作      模式应用于数字治理所产生的效果呈现出较大差异。     例如,在过去10     年里,越南的能源基础设施和经济增长对智能化管理需求不断提高,加速其对数字治理项目的开发利用。       在这种背景下,培育复杂且竞争激烈的高科技产业并寻找合适的投资合作方是决定政企合作成败的最重要因素②。           由于投资回报不确定带来的风险,政府和企业部门均无法独立地为整个基础设施建设提供资金。         在这种形势下,政府必须孵化出一个具有相当竞争力和潜力的市场,以吸引外国投资者参与项目合作。

又如,印度政府在发展过程中的相对薄弱治理能力导致众多政企合作项目终止。         在一些政企合作项目中,由于政企合作双方未对利益边界进行明确的划分,导致双方在出现利益冲突和纠纷时难以       解决。  同时,合作退出机制和项目保障方案的缺失,也会给项目带来重大损失。  因此,政企合作能否顺利开展,不仅取决于资金与技术,还取决于政企合作过程中政府的引导与决策、社会的广泛支     持、公共机构的良好组织和明确承诺、政企之间的利益共享与风险共担、有效有力的法律框架等    条件。

四、政企合作在互联网领域数字治理中的风险识别

数字治理领域的政企合作存在着一定的安全风险与挑战。       政企合作带来的相关履约、传导和技术风险,均可能导致数字治理系统中断、延迟或质量下降。     而互联网的风险放大效应,又可能加剧其他相关风险的传导与扩散,甚至造成数字化基础设施的崩溃,并引发治理系统的全局性风险。

(一)履约风险

该风险的来源主要有三个方面。    首先是合作企业的逐利动机。     由于数字技术高门槛带来的信息不对称影响,企业在进行项目开发时会尽可能以成本最小化而非社会福利最大化方式进行生产         和研发。      同时由于技术研发和应用的非中立性,数字技术应用不仅自身会出现故障和失控,也可能受到设计者、运营者的失误操作、故意操纵甚至恶意攻击的影响,进而导致政企合作的公共服务基     础设施及服务质量无法得到保证。    其次是寻租风险。    由于受政府采购的法律法规不完善、委托代理双方目标的不一致以及监管力度不足等因素的影响,有的地方政府在寻找合作方和开展项目时         可能存在寻租动机,进而无法保障相应的数字治理服务产品的有效供给。         最后是政治和政策层面的不确定性。       有的地方官员作为理性经济人在政治晋升激励下可能追求个人利益最大化,由此或将产生短视的机会主义决策行为。

(二)传导风险

由于数字治理系统建构在跨区域、跨领域、多维度、多部门的数据基础之上,随着数字应用范围   的日益广泛,公共治理体系的大部分参与者相互之间几乎都存在密切联系,进而形成了错综复杂的       社会关系网络。        在这种广泛深入连接的背景下,网络中任一合作成员的违约行为都可能造成整个平台的系统性风险。        公共服务使用者、治理系统及合作企业都可能出于自身主观或客观的多种原因造成运营管理风险,进而影响数字治理系统的正常运行,严重者或将导致系统运行业务功能或机       制中断,数字治理系统可能将无法正常运转。       数字治理平台出现公信力危机之后,公共服务使用者在利益关切之下,会积极参与信息真伪的求证。       在此过程中,真实信息可能被人为地以匿名形式在社交媒体上夸张、扭曲或篡改后进行传播,虚假信息在多次交互影响下可能演变为公共舆情危机,    进一步加剧公众的恐慌心理和非理性行为,加快风险传导速度,扩大风险的影响范围。

(三)信息风险

随着数字治理系统承载的业务功能不断增加,涉及政务信息和居民个人信息的内容逐渐增多,      数字治理系统日益成为不法分子和各种网络犯罪组织的重点攻击对象。          面对严峻的网络安全形势,政企双方需要共同应对由于算法攻击导致的信息泄露、恶意删除或修改数据以及服务中断等风       险。     对此,政府和合作企业的默契配合十分关键,需要优先考虑公共利益而非单方利益,避免双方因权责不明而相互推诿塞责。        与网络安全领域相关的研究表明,关键基础设施和信息内容存储的安全,需要政府主导参与应对关键领域(包括农业和粮食系统、能源系统、医疗机构、银行和金融系 统、商业设施和航运服务等)存在的既有风险和新型威胁,保障数字治理的有效执行和有序开展。   如近年来出现的数据泄露、网络恐怖主义、网络犯罪和信息战争等网络安全事件,也在推动相关部     门进一步履行数字治理的职责,维护公共利益和个人利益不受侵害。 

五、结论与建议

在网络技术应用加速进入公共治理场域的过程中,由于政府面临技术和财力等约束,突破性技      术创新通常由企业部门组织发起。          政企合作模式逐渐成为许多国家提升数字治理能力的核心解决方案。    尤其是在突发事件中,政府迫切需要与企业部门通力合作来共同应对危机产生的后果。    政企合作下数字治理的必要性体现在政务电子化加速、财政资金和技术短缺、数字化建设和运营治理       知识储备不足以及可持续发展四个方面。         发达国家和发展中国家因数字治理应用项目不同,探索出了各具特色的合作模式,产生了不同的合作效果。         然而政企合作下数字治理的风险与挑战也呈现出一定共性,具体体现在政企双方的履约风险、政企合作的传导放大风险和内外部网络攻击下的       信息风险等三个方面。 鉴于此,本文提出三点建议。

一是在引导企业进入数字治理服务研发和运维时,可优先选择民用技术成熟度高且不涉及国        家安全的领域作为切入点。     在数字治理相关项目与服务的保密研发制度方面,应进行适当的调整, 明确保密性研发和开放性研发的项目种类,合理划分各研发项目的保密等级。       引入竞争机制,鼓励企业对保密等级较低的技术进行研发生产,推动技术创新和产业发展。         政府应健全完善开放的数字治理项目与服务的采购制度,除核心机密设施的采购外,其他应尽可能公开招标,制定和完善采     购标准,鼓励企业参与竞争。

二是对参与政企合作数字治理开发与运维项目的企业予以必要的监督管理,减少其可能造成        的负面影响。     应明确企业在政企合作数字治理开发与运维中研发、生产的责任、义务和权利;建立政企合作研发项目与服务的质量认证体系,对合作质量进行监督;强化数字治理开发与运维中各企       业间的合作,建立资源共享机制;引导各企业间进行公平竞争和良性发展,打击不当竞争;保护关键   基础设施及其使用中的数据交换协议;出台技术安全和数据处理法律法规,加大对网络犯罪的打击       力度。

三是应对数字治理的复杂性,需要达成社会治理共识并设立数字服务机会均等化目标。        一方面,数字治理所面临的矛盾主要是数据可用性和社会价值的冲突,因此在实施数据驱动管理时应首       先考虑价值中立和数据可获得性较高的领域,特别是在处理福利和环境等价值争议领域时,应当明       确和充分探讨存在冲突的价值观,以便事先达成社会治理的共识。       另一方面,为避免技术革命可能带来的贫富分化加剧,应当在适当范围内推行“数字扫盲”工程。 “数字扫盲”能够在一定程度上消除偏远地区群体和弱势群体在获取数字服务方面遇到的挑战,这也为政企合作提供了更多的机会,       促进供需双方共同受益,进而提升数字治理服务效能。     政府、市场和志愿组织应该形成合力,同时注意发挥家庭、企业和社会组织的作用,提升偏远地区群体和弱势群体的学习能力,增强新时代“数   字扫盲工程”的普惠性,从而实现基本公共服务和社会福利均等化的目标。

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