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政商关系与数字政府

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2022-05-11 14:12:42    

〔摘要〕   数字政府主要由企业提供平台、技术和服务,但是学界对政府和企业的关系及其在数字政府建设中的作用却少有研究。本文提出政商关系是影响数字政府建设水平的最重要因素之一,    并结合相关案例进行理论探讨。从政府的特征、企业的属性和政商关系的形态出发,本文提出了政商关系影响数字政府发展水平的作用机制。政商关系在数字政府建设中发挥微妙而复杂的重要作用,本文讨论了建立亲清新型数字政商关系的对策建议,并提出数字政府与政商关系的未来研究方向。

〔关键词〕 政商关系; 数字政府; 央地关系; 行政改革; 公共服务提供

〔中图分类号〕 D63 - 39    〔文献标识码〕 A     〔文章编号〕 2095 - 8048 -   (2022) 03 - 0000 - 00 

一、 引言

数字政府是指政府利用互联网、 大数据、 人工智能、 区块链等各类信息技术而建设的一种新的政府形态, 它使政府可以通过信息技术进行管理、 加强监管、 提供服务和治理社会。 数字政府和电子政务略有不同, 电子政务是对某些政府业务模块的数字化, 而数字政府则意味着政府的全方位数字化转型〔1〕。

在数字政府的建设过程中, 软件、 互联网、 信息基础设施等行业的企业都参与其中。在数字政府领域有很多有意思的现象, 都同企业的参与和政商关系密不可分。 我们可以看到在数字政府项目建设的背后有大量的企业, 而由此形成的政商关系值得关注。

很多平台型企业与地方政府签署战略合作框架协议, 参与各地智慧城市、 政务服务平台的建设,    比如阿里巴巴的浙政钉与杭州数字大脑〔2〕。    与此同时,     地方政府与企业合资建立公司或平台, 比如2017 年10 月, 腾讯、 联通、 电信和移动共同投资成立数字广东网络建设有限公司。 此外, 还有很多省市政府与企业签署协议, 采购数字政府服务, 比如山东浪潮的数字政府项目、 北京各级政府的首信项目, 以及京东在一些城市建设的市域治理指挥中心。 当然, 这些企业的特征不太一样, 与政府建立的关系不太一样, 产生的影响也会有所不同。

政府信息化和数字治理能力建设, 都与企业参与联系密切。 一方面是企业参与数字政府建设, 另一方面基本上所有互联网企业都成立了政府事务部。 政府事务部门主要对接政府关系, 特别是拓展在政府部门的数字政府业务。 政府和企业在数字政府领域建立关系的这种现象, 给我们提供了可以想象的空间和可以研究的问题。 围绕数字政府领域的政商关系, 我们可以看到比较有意思的若干相关案例。 政商关系发挥什么作用, 政商关系会对数字政府建设产生什么样的影响, 这些问题值得深入研究。

据媒体报道, 微软与武汉经开区合作, 在中国落地其第一个智慧城市项目。 但是, 这个项目因为种种原因, 最后变成了烂尾工程, 不仅没有达到预期效果, 而且引发双方对簿公堂。 2013 年底, 武汉经济技术开发区管委会与微软公司签订 《战略合作备忘录》, 共同建设智慧城市itex 项目, 总投入超过 75 亿元。 该项目的大量费用花在了购买  软件、 IT 集成和云服务, 而对业务规划、 集成和运营费用考虑不足, 2016 年因项目无法兼容和落地而烂尾。

无论是政府一端还是企业一端, 都在相互埋怨和指责, 认为武汉经开区1. 75 亿元智慧云平台项目烂尾是对方错误使然。 武汉市智慧生态公司认为责任在微软, 微软对开发区没有充分论证, 故意提供虚假信息, 方案存在重大瑕疵, 和开发区实际需求存在重大偏差, 比如, 微软Azure 公有云使用量不到12% 。 微软认为责任在武汉方面, 当地延迟付款、 延迟建设数据中心或过渡数据中心, 开发区相关领导人、 责任人更替导致项目难以为继。 该项目的合作架构复杂, 政府委托企业实施项目, 微软也通过相关下属子公司、 分公司对接项目。显然,     这个项目同政商关系没有理顺有关系,     比如微软强调当地政府负责人老是变, 预期方案没有办法按照计划执行。

相关的案例还有东莞的数字政府一体化建设项目,  总金额达到27  亿元之多。 2017  年12 月, 东莞市与华为签订战略合作框架协议, 而数字政府是重要合作领域。 2019 日, 东莞市政务服务数据管理局发布数字政府建设项目招标公告, 预算27. 42 亿元, 提出“建设粤省事东莞地市专版”。 2019 17 日, 华为中标, 金额为27. 41 亿元。 据了解, 华为在当地落地产业园, 政务服务是双方合作的关键领域, 由企业打包提供相关服务。   所以,   东莞市将该项目作为华为投资松山湖项目的    “奖励”。    尽管有多家企业觊觎这个大项目,     但是最终还是花落华为。类似的案例还有京东等项目,     即地方政府会打包引进多个业务, 而数字政府只是其中之一。 企业承诺投资物流、 金融等项目, 政府则顺带把数字政府项目委托给企业。

一方面是企业纷纷竞逐数字政府 “大单”, 另一方面则是企业以完全白送的方式投标。 比如在2017 年, 厦门市招标政务外网云服务, 预算495 万元, 但是腾讯云以0. 01 元的象征性价格竞标。 政府在采购项目的时候, 企业不可以白送, 所以1 分钱的投标价是最低价,   按照价低者得的竞标规则,   令应投标企业中标。〔5〕但是,   这会有很多想象空间,   即“无利不起早”,  企业为什么这么做?  最后这个标的怎么执行?  毫无疑问,  天下没有免费的午餐。 企业看中的可能不是这一次吃亏, 而是你这次近乎免费, 但是一旦我为你提供了云服务, 那么以后你就要依赖我, 离不开我, 我就可以狮子大开口了。 当然, 企业也可能就是为了赔本赚吆喝, 跑马圈地, 先通过补贴战和价格战来占据市场, 然后再实现盈利。反过来说, 政府可能也担心这样的超低价项目, 因为我买了你这个项目, 第二年我可能就没办法更换供应商了。

我们之前对电子医保卡做的研究显示, 企业会使用各种各样的策略推动政策革新和项目落地, 尽管过程会非常曲折, 但是企业有很多能力推动它希望开展的数字政府项目。 围绕电子医保卡, 互联网公司成为政策企业家, 并采取一系列跨界创新策略来使创新实施。这些策略包括: 建构问题, 即讲故事去强化政策问题的严重性, 提出解决方案, 将政策问题去政治化和技术化; 普及问题, 即提高政策问题的显示度和共识度; 建立联盟, 即争取不同部门和利益相关者的支持; 改革制度, 即改变权力格局并推动既有制度变革; 率先垂范, 即通过试点示范说服人们相信政策解决方案的可行性〔6〕。 作为政策企业家的互联网公司会采取这些策略, 而万变不离其宗的就是企业的 “拱” 策略, 就像中国象棋日拱一卒一样, 找到政府的缝隙, 通过不懈努力来打开局面。

数字政府只是数字生态或数字治理的其中一个模块, 而政商关系是嵌入数字治理体系之中的。 数字治理取决于数字经济的发展过程和水平、 数字政府建设的模式与成效、 数字社会的演变与成熟, 这三数交互构成数字治理。 因此, 数字政府的生态是数字生态的一个子系统, 受到数字经济的深刻影响, 对数字社会产生深远影响。 企业对数字技术和数字经济的意义重大, 企业对数字政府的影响也同样不容忽视。

数字政府建设涉及到很多对关系, 比如国家和社会的关系, 政府内部的央地关系、 跨部门关系、 跨地区关系, 以及未来人工智能社会时代中人和机器的关系。 政商关系也是特别值得关注的一对关系, 一方面是政府给企业提供政务服务并优化营商环境, 另一方面则是很多互联网企业与政府合作推动数字政府建设, 这其中有大量问题还没有好好研究。

目前关于数字政府建设的研究涉及到很多问题, 学术界关注比较多的是数字政府建设、 评估、 影响因素、 内部业务协同、 公众参与和使用等问题, 但是关于政商关系和政企共建数字政府的研究还远远不够。 如果大家都能够关注这个问题会取得不错的学术成果, 并增进我们对数字政府建设的理解。

二、 政商关系

(一) 什么是政商关系

什么是政商关系或政企关系? 我们理解的政商关系包括很多层次, 既包括个人化或非正式的私人关系, 也包括组织层面的正式关系, 还包括体制层面政府与市场的关系。 因此, 政商关系分为三个层次, 包括政府官员与商人的私人关系、 政府与企业的组织关系、政府与市场的体制关系。

与此同时, 政府官员和企业家对政商关系的理解不同。 2015, 中华全国工商联合会研究室同中国民营经济研究会完成 《政商关系专题监测统计分析报告》, 问卷调查1685 个公职人员和1047    个企业家。〔7〕结果显示,     政府官员和企业家对政商关系的理解是不同的,     但是基本模式是一致的。 政府官员和企业家认为政商关系可以是不同形态, 大家的理解既涉及到个人化的关系, 即企业主与领导干部的关系; 也有体制层面的关系, 即政府和市场的关系, 比如有人会说企业是找市场还是找市长的问题; 还涉及到政府与企业层面的关系。所以, 政商关系的不同形态是相互交接和交叠在一起的, 政府和企业对待这个问题有不同的理解, 而理解的偏差可能会影响政商关系的运作。

近年来党中央提出构建亲清新型政商关系,  要求政商关系是  “亲近”   和   “清白”   的。习近平总书记提出,    “亲”    “清”     新型政商关系意味着领导干部和企业家都需要亲近和清白。 他指出, 对领导干部而言, 亲意味着 “坦荡真诚同民营企业接触交往, 特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、 靠前服务; 对非公有制经济人士多关注、 多谈心、  多引导,   帮助解决实际困难,   真心实意支持民营经济发展。”   清则指领导干部要   “同民营企业家的关系要清白、  纯洁,  不能有贪心私心,  不能以权谋私,   不能搞权钱交易。” 对民营企业家而言, 亲意味着 “积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流, 讲真话, 说实情,  建诤言,  满腔热情支持地方发展。”  清则是指企业家要  “要洁身自好、  走正道,   做到遵纪守法办企业、   光明正大搞经营。”〔8〕但是,    这两个维度往往是存在张力乃至矛盾的, 无论是领导干部还是企业家可能都难以把握〔9〕。

中国经济是政府经济, 经济增长离不开政府, 企业发展需要政府, 政府也需要企业和产业,   而政商关系在其中发挥至关重要的作用〔10〕〔11〕。   在学术文献中,    围绕政商关系探讨较多的是政治关联,   即政府卸任官员   “下海”,   或者企业家担任人大代表、   政协委员等职务, 由此形成政府和企业的内在纽带。

(二) 政商关系有何特征

政商关系会有很多值得关注的微妙之处, 同政府的特征、 企业的特征以及二者的互动关系都密不可分。

首先是不同层次的政商关系, 这包括政府所处的行政层级和官员的行政级别。 比如, 中央政府与企业、 产业、 市场的关系, 就会和地方政府的有所不同。 企业是和中央政府建立联系, 还是与每个地方政府建立联系? 企业自然是希望与中央政府建立联系, 这样所有地方政府都会参照同样的框架执行, 这是企业追求的理想状态。 但是, 企业往往难以和中央政府建立联系, 所以实际上企业可能要一个一个地和地方政府建立联系, 甚至是和县级政府对接各个项目, 由此产生的政商关系是错综复杂和微妙的。

类似地, 政府部门与企业的关系、 政府官员与企业家个人的关系, 也存在 “官大一级压死人” 的现象。 政治关联既成为企业开拓业务的润滑剂, 也可能为企业徇私枉法提供了“保护伞”。   当然,   并非级别越高的政府部门和官员就一定会带来更强的政商关系,    比如基层干部与企业的关系就存在 “县官不如现管” 的现象。

其次是亲疏有别的政商关系, 即政府部门和不同企业的关系远近有别, 这同企业的体制色彩、 规模、 地理位置、 产业特征等有关。 比如, 政府部门和国有企业 (特别是中央企业) 的关系就和其他所有制的企业差异较大, 地方政府将国有企业视为 “亲儿子”, 而和其他企业的关系就难以如此亲近。 所以, 在国企  (央企)、  外企、  民企之间,  存在一个政商关系的谱系, 亲疏远近差异极大。 当然, 大企业和中小企业需要的政商关系, 形成的政商关系也不同。 类似地, 本地企业和外地企业的政商关系也会不同, 比如一些地区发生“开门招商”   和   “关门打狗”   的现象。   当然,   企业所处的行业是环境污染的还是清洁的,技术是先进的还是落后的, 也会影响其政商关系。 此外, 政商关系同企业所处的发展阶段也有关, 因为企业在投资、 成立、 建设、  运营、  壮大、  搬迁乃至退出的过程中,  都会经历不同的政商关系。 企业的全生命周期都会贯穿着政商关系的不同形态、 不同表现形式, 也会产生不同的影响。

最后是不同形式的政商关系,   具体包括正式的关系、   非正式的   “关系”、   以及混合型的关系等形态, 不同形态之间也会发生微妙的转换。 比如, 从非正式的私人关系转为正式的组织关系, 或者反过来转换。 无论是对于政府这一端, 还是对于企业这一端, 怎么样建立政商关系, 怎么样维系这种关系, 以及怎么样转变这种关系, 都是特别值得研究的问题。

三、 政商关系如何影响数字政府建设

(一) 政商关系的特征

政商关系主要指政府与企业之间的组织关系, 在数字政府领域包括两个维度: 企业参与数字政府建设项目, 并提供技术产品和服务 (B2G); 政府向企业提供在线政务服务,向企业开放政府数据 (G2B)。 在数字政府建设中, 政商关系的形态不同, 值得对不同形态进行类型化, 因为这有益于我们理解这个问题。

同其他领域相比, 数字政府中的政商关系有何特征? 虽然都是政府和企业的关系, 但是因为数字政府本身的特征, 数字政府领域的政商关系可能存在值得探讨的突出特征。

首先, 数字政府投资的资产专用性很强, 即数字政府的投资是专项专用的, 需要双方的前期共同专有投资。 这使数字政府投资的可替代性弱, 一旦建立了1. 0 版、 一期项目就很难推倒重来或另起炉灶, 所以说是挂钩容易脱钩难。 因此, 数字政府领域的政商关系的排他性强、  兼容性差,  这同不同企业开发和维护的不同底座、   平台、   算法、   接口等有关。这些技术壁垒是企业的  “护城河”,  但是也阻碍了企业和  “友商”   的合作,   并进而影响政商关系的进一步发展。 数字政府领域的政商关系的存续具有长期性, 因为数字政府项目的延续性强, 所以政商关系需要长期经营。

其次, 政商关系的安全系数要求高, 因为涉及政府核心数据和业务, 企业需要赢得政府的绝对信任, 否则难以参与到数字政府建设。 各级政府都高度重视数字安全这一底线, 所以数字政府建设也需要建立政府和企业之间的互信互赖关系。   很多数字政府项目被称为“小舅子工程”,   因为各个部门都有多套信息系统,   存在严重的数据烟囱与信息孤岛。   特别是在早期数字政府建设时期, 一些政府部门通过裙带关系建立自己的企业来承接项目, 久而久之就形成了政府部门和关联企业的特殊纽带, 这种利益捆绑使后期的数字政府建设面临重重障碍。

最后, 数字政府领域的政商关系面临合规的要求与违规的风险, 因为很多数字政府项目往往是计划赶不上变化, 面临较高的交易成本, 需要较强的信任基础。 很多政府部门形成的政商关系, 可以解释数字政府为什么难以推进, 政府信息为什么难以打通。 因为每个部门都形成了自己的一套体系, 很难打破长期形成的利益关系和利益格局。 当然, 这也是为什么很多数字政府建设项目做得好, 同 “一把手” 强力推进有很大关系, 因为有一定的利益超然性, 能让这些问题得到更好的破解。

比如, 新疆维吾尔自治区疫情防控的属地化色彩较强, 各个地市州和兵团各自开发了“新疆好地方” 等各类健康码, 给人员流动造成极大不便, 无法实现统一使用 “新疆政务服务” 而达到疆内 “一码通行”。 2021 12 月, 广东省委副书记、 省长调任新疆自治区党委书记, 旋即推动健康码全疆互认。 2022 月, 新疆自治区疫情防控工作指挥部下发了 《关于进一步优化当前疫情防控工作的意见》, 要求 “人员流动过程中的健康码查验统一使用新疆政务服务健康通行码, 对个人新疆政务服务健康通行码相关信息全疆互认, 人员流动过程中,   不再查验和要求申报新疆政务服务健康通行码和通信大数据行程卡以外的其他健康码, 做到人员疆内流动一码通行。”12

与此同时,   数字政府建设要想取得成功,   往往必须打造成为   “一把手工程”。   数字政府建设需要解决横向部门和跨系统之间数据共享的难题, 其背后的部门利益、 企业利益、利益捆绑必须靠 “一把手” 推进才能破解。 数字政府强调从碎片化政府走向整体政府, 这不只是一个口号和理念, 还是一场革命和运动。 如果没有 “一把手” 的强力推进, 也难以取得实质性进展。 比如, 有研究就发现领导重视是数字政府回应力提升的关键因素〔13〕。 但是, “成也萧何败也萧何”, “一把手” 高度重视使数字政府项目推进, “一把手” 的人事调整也会面临人走茶凉和人亡政息。 如何建立规则, 对数字政府进行制度化, 是打破政商关系魔咒的关键所在。

(二) 政府的类型与特征

探讨数字政府建设中的政商关系, 首先可以考察政府的类型与特征。 政商关系与政府这一端的关系密切, 同政府所处的层级、 内部结构、 财力和官员的理念有关, 并反过来影响数字政府建设成效。

首先, 上下级政府之间的业务关系可能影响数字政府建设的政商关系。 上级政府部门在数字政府建设中采用的供应商, 往往被下级政府所青睐, 人大预算系统就是典型案例。因此, 上级政府部门选择什么样的供应商, 就可能在很大程度上左右下级政府部门的选择。 当然, 对于垂直管理部门而言, 上级政府部门统建统管, 下级政府部门很难有空间引入其他企业。 与此同时, 上级政府统一采购, 可以避免下级政府重复建设, 也免去了下级政府自行建设的负担和成本。

其次, 我们需要探讨的是不同职能部门之间的差别, 典型表现就是大数据管理局与具体职能部门之间的差别。 为了推动大数据分析, 各地政府建立了专门的大数据管理局, 并将信息系统建设的行政审批和财政支出权限收归集中, 各个职能部门的信息中心都将机构设置、    人员编制、    信息化建设专项费用划入大数据管理局14。     这掐断了各个职能部门和企业之间的关系, 但是也使大数据管理局和企业之间的关系得以强化。 比如, 数字政府建设中甲方  (政府)  与乙方  (企业)  的关系会因此而发生变化,   职能部门是当然的甲方, 而信息中心可能成为 “甲方中的乙方”, 由乙方兜底解决甲方需求。

再次, 党政主要领导的政商关系会深刻影响数字政府建设, 因为市委书记、 市长等主要领导确定的供应商, 往往会优先获得数字政府建设项目。 在数字政府等重大项目决策中, “一把手” 等党政主要领导的倾向、 偏好和意见往往起决定性作用。 特别是省市领导的流动性较强, 而与其关系密切的企业则会随之在其任职地发展, 并可能形成较强的政商关系, 对数字政府建设产生值得关注的影响。

最后, 政府的理念与资源禀赋也会左右数字政府建设, 包括政府的层级与结构、 政府的财力、 政府官员的理念等。 数字政府建设可能涉及政府购买服务、 政府采购、 政府与社会资本合作 (PPP) 等不同形式, 也会形成不同的关系形态。 比如, 为了数字政府项目而专门成立的政企合资公司或技术输出公司, 就会成为政府和企业之间关系的纽带。

(三) 企业的类型与特征

探讨数字政府建设中的政商关系, 也要考察企业的类型与特征。 企业的特征不同, 形成的政商关系也会不同, 并会影响数字政府建设成效。

首先, 企业规模会影响数字政府中的政商关系, 典型表现为平台企业、 大企业、 中小企业所形成的政商关系差异极大。 平台型企业在数字政府建设过程中的强势地位是非常明显的, 特别是很多知名互联网公司在一些欠发达地区推动的数字政府项目, 可以说是 “大树底下不长草”。 这些大企业全盘承接数字政府项目, 在项目谈判过程中处于非常强势的地位。 比如, 把项目分包给哪些企业, 依据哪个标准, 都是平台企业说了算, 而地方政府在很大程度上被这些平台企业牵着鼻子走。

小企业和大企业的差别在于, 政府对小企业的控制能力比较强, 替换企业的能力也比较强。 但是, 小企业无论是技术能力还是数字安全, 可能会存在很大的隐患。 政府部门的选择涉及各个方面的优先权排序, 比如选择大企业, 可能对项目本身有背书, 对项目推广有帮助, 但是控制权可能就弱化了。

其次,  企业所有制不同,  政商关系也不同。  这就是所谓的亲疏有别,   即央企、   国企、外企、 民企等与政府建立的政商关系是不同的。 国企和民企的体制差异明显, 政府部门对它们的信任程度也不同。 数字政府建设涉及到政府运行的内核, 要处理很多敏感信息, 政府希望得到可信忠诚的企业支持。 相对于民企来讲, 政府部门认为国企的可信程度高得多, 所以很多信息系统建设背后都是中小国企, 甚至往往是为了特定项目而专门成立的国有企业。 这使各个政府部门采购的数字政府项目来自不同企业, 最后对数字政府建设的一体化产生很大影响。

再次, 企业的注册地不同, 在数字政府建设中也会形成不同的政商关系, 即所谓的内外有别, 本地企业和外地企业不同。 地方政府在选择企业参与数字政府建设的过程中, 本地和外地的企业差异就很大。 比如, 北京市在数字政府建设领域往往首推首信等本地国有企业参与建设和运维, 但是其所提供的服务和政府部门的预期还有一定差距。 再如, 西安市在2021 年底因为疫情冲击而“封城”,当地健康码“一码通” 在此期间两度崩溃, 也凸显出大数据管理局和供应商西安电信的协调不够。

从次, 企业的技术特征不同, 形成的政商关系也不同, 即所谓的强弱有别。 在数字政府建设领域, 企业的核心竞争力不同, 如互联网企业专注于互联网能力, 信息基础设施企业的端到端能力很强, 还有企业的网络安全能力出众, 或者深耕政府业务而举办了较强的数字政府能力。 比如, 华为等企业的特点是端到端的硬件能力很强, 很多互联网企业在互联网方面的能力很强。 不同能力禀赋对企业参与数字政府建设的关注点不一样, 由此形成的数字政府项目形态和影响也是不同的。

最后, 企业与政府的关系具体表现为私人层面的政治关联。 这包括先天的关系, 比如通过 “旋转门” 而从政界进入商界的卸任官员。 此外, 国有企业的行政级别不同, 混合所有制改革带来的政商关系, 也会影响数字政府建设。 最后, 这也包括后天的关系, 即从商界到政界的过渡, 如企业高管担任人大代表、 政协委员等。

(四) 政商关系的类型与特征

探讨数字政府建设中的政商关系, 需要将政府和企业放在一起来分析, 明晰其类型与特征。 一个至关重要的问题是, 在数字政府建设过程中, 政府与企业以谁为主, 或者说是买方市场还是卖方市场。 如图所示, 政府和企业的主从地位不同, 可能会形成不同的政商关系, 并塑造数字政府的不同走向。

人们普遍使用的 “互联网+ 城市服务” 是以企业作为平台, 政府与平台建立关系, 为市民和企业提供各类政务服务〔15〕〔16〕。   比如,    很多程序都是通过微信小程序的方式实现, 平台的快速响应能力和提供服务能力都是非常强的。   这就是   “企业搭台,    政府唱戏”,   充分发挥平台企业的作用。

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 1   中政同类

“政府搭台,  企业唱戏”,  使政府可以博采众长。  但是相对来说,  政府自建的平台反而没有多少人去使用, 因为政府在满足用户需求方面不如企业。 当然政府自建的平台背后也有企业, 这既包括平台企业, 也包括很多负责具体项目的中小企业。 但是, 考虑到数字安全和数据汇聚等因素, “互联网+ 城市服务” 的系统设计正在从第三方平台转向政府自建平台。

有些数字政府平台是完全私营企业主导的政企合作, 比如千寻位置网络有限公司开发的  “无人机战疫平台”〔17〕。  在新冠肺炎疫情防控期间,   有非常多的企业在推动政企合作。这些项目完全是企业为主开发的, 政府更多的是购买服务或接入到企业平台。 但是, 这些项目产生的影响还有待观察, 特别是在常态化阶段怎么实现可持续发展, 都是值得关注的问题。

还有一些数字政府项目, 则反映了大企业+  中小企业+ 政府的数字科技创新生态系统。 以健康码为例, 健康码的开发反映了平台企业与中小企业形成的数字生态, 使其可以同政府合力打造新型数字政府项目〔18〕〔19〕。     这些项目之所以能够很快形成,     同企业形成的产业链或数字生态有关,  也同其和政府的密切对接有关〔20〕。   对嘉兴市   “微嘉园”   的案例研究显示, 数字平台要想在疫情期间实现平战转换, 就需要具备公共企业家精神、 大规模用户基础、 公共服务合供激励、 推动政府响应的问责机制等前提条件。〔21〕

在数字政府建设过程中, 政商的主从关系在变动与演化, 无论是从政府主导走向企业主导, 还是从企业主导走向政府主导, 都反映了政商关系的动态性。 数字生态的形成涉及不同主体的参与, 无论是权力分配还是利益协调, 都需要关注这些关系是如何理顺的。 但是, 数字生态可否形成, 是否可持续, 能否得到优化, 是值得关注的问题。

四、 结论与展望

(一) 研究启示与政策建议

当前我国在加快建设高效规范、 公平竞争、 充分开放的全国统一大市场, 解决 “制度规则不够统一、 要素资源流动不畅、 地方保护和市场分割等突出问题”, 而其关键在于“处理好政府和市场的关系,   使市场在资源配置中起决定性作用,   更好发挥政府作用”。22国从计划经济体制到市场经济体制的转轨过程还在一些地区和领域进行之中, 而数字政及其对应的政商关系是其中特别引人入胜的方面, 也要求政府加快市场经济体制改革。从历年来中国市场指数的变化来看, 虽然整体来说有所提升, 但是同建立全国统一大市场相比还有一定差距, 需要通过体制机制改革调整政府和市场的关系, 培育要素市场和市场中介组织, 进一步发挥市场配置资源的决定性作用。 2020 30 日, 中共中央国务院印发 《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》, 提出要加快培育数据要素市场, 这对于推动数字政府建设而言至关重要。 由此可见, 如何让市场这只 “看不见的手” 和政府这只 “看得见的手” 携手并进, 发挥各自的优势并找准各自的位置, 是推进全国统一大市场建设的关键所在。

如何理顺数字政府的政商关系, 从盘根错节、 政企合谋走向亲近清白和政企合作, 是特别值得探讨的问题。 比如对领导干部和企业主的一项调查显示, 在请受访者回答如何形容 “老板” 和官员之间的关系时, 44. 2% 的受访者认为是 “老板依附官员求实惠”, 23% 认为是 “老板收买官员要打点”, 20. 4% 认为是 “官员帮助企业求政绩”, 还有8% 认为是“官员为难企业求实惠”,   最后有4.  4%  认为是   “官员帮助老板为职责”。   这意味着要改变政商关系的互动模式,   推动政商关系朝着平等、   共赢、    合作的健康规范方向发展。23政府与企业之间的关系重塑, 不仅意味着政府和企业的关系重构, 更意味着政府内部如何统筹协调数字政府建设。

首先, 要加强纵向协调, 提高数字政府的统筹层级, 理顺中央政府与地方政府在数字政府建设中的统分关系, 既避免地方和基层重复建设, 也使数字政府得到一体化推进。 比如, 这方面的典型案例就是 “金税” “金财” 等 “金字” 工程。

其次, 要加强区域协调, 使数字政府建设从各自为政和重复建设走向顶层设计和数字治理体系现代化。 这方面的典型案例就是上海市的 “一网统管”, 它实现了数字政府平台的统建统管。 与此同时, “一网统管” 也较好地处理了上下级之间的统分问题, 并没有完全取代区县和街乡镇的既有平台, 而是更多在此基础上做加分。 更为重要的是, 市级政府着重于搭建平台和提供公共产品, 比如建立轻应用市场来解决基层组织的普遍需求。

再次, 要推进横向政府部门之间关系的协调, 特别是在政府信息化建设项目收归大数据管理局的背景下, 推动职能部门融入整体数字政府建设。 相对来说, 职能部门比较清楚自身的业务需求, 而大数据管理局则擅长大数据分析和技术支撑, 二者如何协同联动是关乎数字政府建设成败的关键所在24

平台治理与数字政府建设的联系密切, 政商关系也涉及平台治理问题, 它对数字政府建设影响深远。 最近关于平台治理的讨论特别热烈, 我们可以看到平台的能力和权力是非常大的。〔25〕平台之间的 “神仙打架” 可能伤及无辜, 影响平台之上的数字政府, 特别是数字安全问题。 比如, 美国前总统特朗普的Twitter 账号被封, 一个国家总统的社交账号说关就关。 如果一个领导干部的微博账号被关掉, 或者政务服务平台被关掉, 那么就需要思考怎么 “规训” 这些数字平台。

各个平台企业参与建设不同的政府数字项目, 它们之间的互联互通受到政府部门利益的影响, 也有平台之间怎么协同的内在张力。 相对于平台而言, 政府的技术能力偏弱, 这就涉及谁来协同和如何协同的问题。 平台之间存在天然的竞争关系, 如何实现跨系统的协同, 如何打通平台的垄断, 如何推进跨平台的协同治理, 都是值得关注的问题。 所以, 跨平台治理是未来数字政府建设特别值得关注的研究方向。

(二) 未来研究方向

上述分析表明, 数字政府中的政商关系有显性与隐性之分, 正式与非正式之别。 在数字政府建设中, 政商关系呈现复杂、 交互、 多样、 微妙的特征, 是有待打开的 “黑箱”。

未来研究应研究政商关系的类型化与演变规律, 比如提出新的政商关系分类体系, 关注政商关系的属性和特征, 以及不同类型的政商关系带来的影响。

与此同时, 未来研究要考察政商关系的演变是如何发生的, 并探讨政商关系如何影响数字政府建设, 以及数字政府建设如何塑造政商关系。 特别是新冠疫情的前所未有的冲击, 使数字政府及其背后的政商关系会发生显著改变, 需要研究在后疫情时代的长期政策影响,   特别是数据治理需要作出的调整和改变〔26〕。   此外,   领导特征如何影响政商关系, 企业行为何以塑造政商关系, 以及政商关系如何从暧昧走向透明, 从非正式走向正式, 实现 “亲” “清”, 都是未来研究需要关注的问题。

政商关系在数字政府建设过程中发挥着非常微妙、 重要和复杂的作用, 但是我们对它的理解还是远远不够的, 因此需要对数字政府中的政商关系或数字政商关系进行更深入的研究。 政治学、 商学、 社会学、 经济学等领域对政商关系的讨论比较多, 但是相关研究还有待推进。 无论是从企业角度还是从政府角度, 政商关系都是一枚硬币的两面。 我们需要同时把两面都纳入研究, 从政府和企业两端讨论政商关系及其对数字政府建设的影响, 并探讨重塑政商关系的新思路〔27〕。    这些方面的研究,    有利于推进政商关系的理论发展,     并解释数字政府的许多现象。

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