宅基地三权分置：法律构造、权利困境及制度建构

摘要：自 2018 年中央“一号文件”提出探索宅基地“三权分置”政策以来，关于“三权分置”的理论和实践研究已形成众多成果。通过文献分析发现：学者们对于宅基地“三权”法律的构造存在分歧，主要包括“所有权+成员权+用益物权”“所有权+用益物权+次级用益物权”等多种架构；宅基地“三权”面临所有权虚化弱化、资格权立法缺失、使用权流转受限的困境。未来需通过做实强化所有权、保障资格权、适度放活使用权来构建宅基地产权体系，同时加强宅基地配套制度建设；而宅基地“三权分置”相关研究，则应围绕实践总结和理论建构两条思路进一步深化。

关键词：宅基地；“三权分置”；法律构造；权利困境；制度保障

中图分类号：F301.2；F062.1 文献标识码：A DOI：10.19676/j.cnki.1672-6995.000724 

"Three Rights Division" of the Homestead: Legal Structure, Rights Difficulties, and Institutional Construction

LI Linfeng, ZHAO Zhenyu 

(Law School of Ningbo University, Ningbo 315211, Zhejiang, China)

 Abstract: Since the "No. 1 Central Document" for 2018 proposed to explore the policy of "three rights division" of homestead, numerous achievements have been made in theoretical and practical research on the "three rights division". Through literature analysis, this article finds that scholars have different views on the legal structure of "three rights" of the homestead, mainly including "ownership + member right + usufructuary right," "ownership + usufructuary right + secondary usufructuary right" and so on; the "three rights" of homestead are faced the difficulties of weak ownership, lack of legislation on qualification right, and limited circulation of use right. In the future, the homestead property right system should be established by strengthening the ownership, guaranteeing the qualification right and moderately releasing the use right, and strengthening the construction of the supporting system of homestead; the research on the "three rights division" of homestead should be further deepened by practice summary and theory construction.

keywords: homestead; "three rights division"; legal structure; rights difficulties; institutional guarantee 

0 引言

由于我国农村特殊的土地制度安排，宅基地发挥了保障农民基本生活和维持农村社会稳定的重要功能。伴随着城镇化推进，农村宅基地利用呈现出新的特征：其一涉及资源管理利用维度，表现为宅基地闲置、低效利用等；其二涉及资产管理维度，表现为农户宅基地财产权益保障、非法流转等[1]。

宅基地制度改革是解决宅基地利用问题的必然路径，“三权分置”是当前宅基地改革的首要方向 [2-3]。宅基地“三权分置”于 2018 年在中央“一号文件”正式提出，其基本要求是进一步落实宅基地集体所有权，保障农户资格权，适度放活使用权。2021 年中央“一号文件”更是着重提出加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的有效实现形式。事实上“三权分置”改革并非于宅基地领域首创，早在 2016 年，该政策就在承包地领域实行，通过权能分离构造“所有权—承包权—经营权”的权利体系，推动了承包地的高效利用[4]。借鉴承包地改革经验，董祚继认为，可以将“三权分置”应用于宅基地改革，但宅基地功能体系较于承包地更为复杂，宅基地“三权分置”的制度设计必然需要从宅基地本身的内涵及特点出发[5]。由此，宅基地“三权分置”理论研究受到学界的广泛关注。

“两权分离”时期的集体土地制度安排在一定程度上导致了现阶段农村土地权能超载，不同权能之间的交融乃至矛盾状态使得权利运行产生一系列问题，这不仅体现在承包地上，也体现在宅基地上[1,6-7]。以“两权分离”时期宅基地制度实际运行所产生的问题为基础，学者结合宅基地“三权分置”制度的内在要求，从多角度出发对宅基地“三权分置”制度进行理论分析，形成了较丰富的研究成果[8-11]。但不同学者因对宅基地“三权分置”的内涵和构造理解不同，所表达的观点亦存在差异。通过文献梳理和分析，本文重点从法律构造、权利困境、制度建构三个方面，对宅基地“三权分置”现有的理论研究及学术观点进行梳理，以期为实践提供参考。

1 宅基地“三权分置”的法律构造

    宅基地所有权派生宅基地使用权：1962 年《农村人民公社工作条例（修正草案）》确立了农村宅基地“两权分立”的基本格局。计划经济下依“人役权”模式而设计的宅基地“两权分立”制度， 在一定时期内有效保障了农民基本居住权利，维护了农村基本生活秩序，但在现阶段不断受到公平和效率的挑战，存在价值背离的问题[8]。为了促使宅基地使用权的功能转向，平衡宅基地使用权的财产和保障功能，兼顾权利行使的效率与公平，提出宅基地“三权分置”[12]。但当前宅基地“三权”的法律构造及其关系尚未明晰。

“两权分离”和 “三权分置”下，宅基地所有权均表现为对宅基地完全的排他性权利。学者们认为，对新生的资格权和使用权的界定才是权利构造的关键所在——如何明确资格权的法律性质， 使其融入现有“所有权—用益物权”权利架构体系成为当前“三权”法律构造的关键问题[2,13]。基于不同的权利生成模式，学者们对于宅基地“分置”后“三权”的法律构造主要有以下观点：

1.1 权能分离路径：“所有权+成员权+用益物权”

“所有权+成员权+用益物权”的构造模式（图 1），倾向于将“资格权”打造成一种基于集体成员身份认同而获得的权利；同时将财产性功用分离置于使用权之中，将其塑造成用益物权[2,14-16]。学者倾向于此构造模式的原因多样，比如说符合“一物一权”的原则[2]、具有立法技术和修法的成本优势[2,14]、符合农地权利体系的统一融贯[5,14]、满足权利本身的功能定位[1,17]等。

受制于实物保障的固定思维，过去宅基地使用权被绑定了集体成员身份，致其无法流转[15]。“三权分置”下通过明确“资格权”的成员权效力和使用权的物权效力，将农户“资格权”定位为成员权，将宅基地使用权定位为对应的用益物权，即可在符合“一物一权”原则下，实现宅基地所有权、资格权和使用权并存于一物[2]。这不仅能够实现权利内涵的廓清，更有助于权利功能的实现。程秀建甚至主张，可从根本上再造资格权和使用权以取代过去的“使用权”，通过明确权利内涵与功用，实现身份性的宅基地资格权与使用权分离，以防偏离稳定与放活的政策目标导向[14]。从农村土地制度整体来看，宅基地制度作为农村集体土地制度的重要构成，宅基地权利束中应然包涵成员权。通过构建“成员权+用益物权”的权利模式，不仅与现行法律中关于宅基地使用权的命名和性质保持一致，还有助于《民法典》之物权编以“得丧变更”为主线完整展开宅基地使用权制度的构建[16]。事实上，从宅基地所有权、资格权与使用权三权的稳定性来看，“三权”稳定性依次衰减，也可发现不同权利之间的属性不同，应当根据具体功用，做出妥适性安排[18]。

宅基地资格权作为集体成员权的应然体现，农户以成员权获得宅基地配给资格：在符合“一户一宅”“面积法定”等原则下，可以无偿向集体提起宅基地的取用或者配给[3]。为了更好研究权利构造模式，一些学者将宅基地的取用作为宅基地资格权权利的主要内涵，通过概念引进研究权利模式的创新，比如：岳永兵引入“配给权”的概念框架对宅基地“三权分置”进行分析，构造了多层次配给权的内涵结构，旨在满足农户居住保障财产的多层次需求[1]；董祚继提出与承包地的“承包经营权”相衔接，可将宅基地“取得权”和“使用权”合称“取得使用权”，或简称“取用权”[5]。上述学者给予“三权”不同的权利外壳，但就权利属性而论，均为“成员权+用益物权”的构造模式。其意义在于帮助我们更有效地认识权利的具体内涵与功用。

简言之，在宅基地“三权”中，以所有权为基础，依照身份保障而设立成员权，以宅基地资格权作为外壳，保证宅基地在一定范围（集体）内的排他性功用，维护农户居有其所的宅基地制度之稳定初衷；依照财产属性而设立用益物权，以宅基地使用权作为外壳，以房地一体为原则，通过宅基地使用权合理流转助推农业、农民、农村发展，实现乡村振兴之放活期盼[15]。

图 1 宅基地“所有权+成员权+用益物权”的构造模式

1.2 权利行使路径：“所有权+用益物权+次级用益物权”

“所有权+用益物权+次级用益物权”的构造模式（图 2），考虑到原有宅基地使用权权能负载，将宅基地“三权”中的资格权打造为设立次级使用权后的“宅基地使用权”，具有用益物权的属性；将“三权”中的使用权打造成具有固定期限的次级使用权，其也具有用益物权的属性（次级用益物权）[12,19-20]。

构建“所有权+用益物权+次级用益物权”架构的观点受到了一些批驳，如难以符合他物权设置法理，造成权利内容混淆和法律体系冲突等。但支持的学者也有理论和实践依据：席志国认为，我国土地使用权发挥的是西方土地所有权在市场上的初次配置功用，因此借鉴西方模式，在使用权基础上分离出来的次级权利（地上权等）才是真正的用益物权[19]；宋志红认为，“三权分置”创新的关键是通过改革延长宅基地使用权的权利链条，来实现农民集体、农户、社会单位对于宅基地权利的三方共享[12]；鉴于资格权的不确定，有学者认为按照“成员权+用益物权”确定的宅基地资格权将不具备确定的利益内容，难以实现农户真切的社会保障[20]。

以权利行使作为视角，宅基地所有权派生了宅基地使用权。从“两权”到“三权”的过程中， 权利行使的物权发生逻辑进一步延伸到宅基地使用权层面：次级使用权体现为宅基地使用权的一种行使方式[20]。在权利行使的框架下，“三权”中的宅基地资格权具有与“两权”下宅基地使用权相同 的性质，兼具保障属性和（部分）财产属性，是具有成员属性的用益物权；而此时宅基地使用权是有限期的次级用益物权[12]。当然“权利行使”只是学者思考权利形成的一种法的构造思维，考虑到新设的宅基地使用权实质上只是有限期的次级用益物权（且这个次级用益物权受到农户和集体的监督，只能获得有限期的利益），将这种构造方式解释为“权利分离”也未尝不可，此时“资格权”和 “使用权”互为剩余。

在“用益物权+次级用益物权”的架构下，学者们基于不同考量给权利披上了不同的外衣，比如： 席志国建议，在双层用益物权的结构上，将第三项权利设为“宅基地地上权”，以此实现与国有建设用地接轨，这或许也有助于城乡土地权利的协调[19]；刘锐则认为，对于“第三项权利”应采用“宅

1.3 其他路径的建构方式

    “所有权+成员权+用益物权”和“所有权+用益物权+次级用益物权”是宅基地“三权分置”改革中被学者广为议论的两种建构模式，当然学者们还提出了其他的建构方式。徐忠国认同物权化的建构方式，但提出了不同解决路径：宅基地所有权为自物权；宅基地资格权为用益物权下的人役权， 是为保障集体成员利益而特设的役使他人之物的用益物权；使用权是用益物权下的地上权，但其具有资格权负担，需履行给予产出的义务[7]。此路径在物权视角下对宅基地使用权的权能和功用分离给出了一个合理解释。其他建构方式比如“用益物权+债权”，这一方式主要结合地方改革实际经验得出：资格权人将宅基地使用权出租的，依照法律签订租赁合同，其法律关系由合同法调整[12,22]。

在实践中，浙江省德清县具体规定了这一操作期限，要求资格权人将宅基地出租不得超过 20 年。但反对这一观点的学者认为，“用益物权+债权”的方式不仅人为地将宅基地权利变得复杂，且在一定程度上限制了使用权人的处分自由[15]。

总结学者从不同角度对宅基地“三权”所进行的构建，当前只有所有权的属性明晰且无争议， 而资格权和使用权存在较大分歧。但不同权利的建构模式都具有相同的出发点：在农户居住保障下推动宅基地高效利用，实现宅基地的资本化，支撑乡村振兴战略实施。本文以为“所有权+成员权+ 用益物权”的构造更加符合现实操作：从宅基地初始取得来看，农户依据集体成员资格，凭借成员权获得宅基地使用资格，形成“成员权+使用权”一体状态，即成员权是取得使用权的前提，使用权是成员权的实现；一旦农户进城或者其他安排想要流转宅基地，通过合法合理程序签订宅基地使用权流转合同，规定权利与义务，并且获取相应对价。流转后农户成员权利在宅基地上具体体现为获取合同规定的收入，并与集体一道监督使用主体对于宅基地的具体合法合规使用，而其无法再通过成员权二次无偿取得宅基地[1]。宅基地财产功用并非完全转移给社会主体，而是通过合同以支付对价的形式，使集体和农户凭借所有权和资格权获得对应收益，表现为显化后的“再分配共享”[23]。

2 宅基地“三权分置”的权利困境

宅基地“ 三权分置” 的政策要义是所有权保持不变，使用权分离为“资格权”和“使用权”；政策要求是落实宅基地所有权，保障农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地使用权。在已有改革试点中，已初步取得包括宅基地有偿使用、宅基地换置、宅基地使用权抵押等在内的成功经验，但改革仍面临宅基地所有权主体不清、资格权立法缺失和使用权权能残缺等困境，宅基地的管理缺乏保障支撑[24]。考虑到效率与公平，宅基地“三权”都存在一定权能残缺，权利行使存在现实困境，在城镇化加速、人地矛盾加剧的情况下，制度失效问题日益突出——宅基地供需失衡、空置、违法使用[18]。宅基地制度及其权利的困境亟需明确，以此为制度完善提供必要指导。

2.1    宅基地所有权虚化弱化

宅基地制度改革需与农地承包制度改革一样，坚守集体所有权的根本地位。在宅基地“三权” 中，所有权是基础权利，资格权和使用权是派生权利：所有权具有统辖作用，而资格权和使用权对所有权（包括资格权和使用权之间）存在对抗和制衡[3]。理论上 “农民集体”作为宅基地所有者具有唯一性，但由于法律和操作限制，现实中“农民集体”对应权力往往由村民委员会或集体经济组织代为行使。代理人行使集体权力加权能残缺，使得宅基地所有权虚化弱化，集体所有权在农村权力体系中处于边缘化的困境[8]。

首先，所有权主体缺位虚化。我国实行城乡二元的土地制度，城市土地归全民所有，农村土地归农民集体所有，但现实情况是对于农村土地的权利主体的内涵尚未统一。从法律规范上来看，《土地管理法》第二章第十一条规定，农村集体所有土地归农民集体所有，具体落实上由村民委员会或者各级村、乡（镇）集体经济组织经营管理；《民法典》第二编第二分编第四章第二百六十二条也相对谨慎地做出了相同规定；《民法典》第一编第三章第四节里面给予了集体经济组织和村民委员会特别法人地位，允许其从事为履行职能所需要的民事活动。“农民集体”形式虽然多样，但相关法律中却缺少将其定义为“成员集体”的内容，以及对“成员集体”法人化缺少相应明确，而“成员集体” 根本不同于集体经济组织[25]；同时现有法律虽然对“农民集体”进行了规定，但缺少对于宅基地所有权实现方式的具体规范或者程序规则[13,24]。宅基地所有权多元却无法落实到“成员集体”之上， 宅基地控制权掌握在少数行政组织内部人员中，这使得宅基地集体所有存在理论和实践操作层面的偏差与错配[3]。村民委员会或者集体经济组织中少部分具有资格的成员成为“农民集体”的代理人， 掌握着实际控制权，加之权利运行失范，极易造成权利冲突侵蚀，可能后果是所有权主体不断虚化[8]。 

    其次，宅基地所有权权能缺失。所有权权能应当包括完整的占有、使用、收益和处分权利[26]。受限于制度设计，农民集体宅基地所有权的收益权和作为核心的处分权无法体现，这在一定程度上减弱了集体对于宅基地的管理能力[11,17]。有学者认为，宅基地所有权主体的虚置和模糊是宅基地所有权权能缺失的根本所在[27]。宅基地所有权权能缺失体现在：其一，农民集体可以向集体成员分配宅基地，但是具体分配规定依据相关法律法规，集体实际控制权利有限；其二，集体对于宅基地规划建设难以实现有效的监督，这导致宅基地布局散乱，利用效率不高；其三，由于宅基地集体收益权能缺失，一旦集体需要有偿收回宅基地时，会缺少必要的资金支持，面临缺乏财力的困境——宅基地的无偿无限期使用，很大程度上加剧宅基地供需矛盾[10]；其四，集体对于宅基地使用权无法有效流转，现实往往是通过政府征收将“集体所有”转变为“国家所有”，实现土地入市流转。由此集体宅基地所有权权能存在“对内不足，对外缺失”的困境，导致一系列公平效率问题[9]。

2.2    宅基地资格权立法缺失

农户资格权在 2018 年中央“一号文件”中首次提出。虽然宅基地“三权分置”改革不断成熟， 但目前在我国相关法律框架概念中，宅基地资格权并无明确表述，这使得宅基地资格权权能缺乏第三方权威认可，其效力大打折扣[17,28]。造成这个困境的原因，表面上看是立法的滞后性，深层次的原因是资格权的属性、内涵、功能的复杂而造成学理上的分歧[7,15-20]。资格权的立法缺失带来资格权取得和运行过程中的一系列问题。

首先，宅基地资格权认定复杂，分歧众多。基于成员权资格而带来的对于宅基地保障性和专属性使用，其权利效用在某些方面上远超其他用益物权，无限接近于所有权。短期内如果舍弃这一制度安排，必会造成城市资本对于农民集体脆弱主体权利的侵蚀。因此无论是对于农村土地集体所有的坚守，还是对于农民基本居住权利的保障，都要求坚守宅基地初始取得的封闭性[12]。宅基地初始取得的封闭性要求主体具有宅基地取得资格，而这一资格权利取得往往基于农户的成员属性和其居住情况符合相关的法律要求。当前一般成员权制度既未设立，团体组织的成员权也未在《民法典》相应的团体法篇中予以规定[29]，以此对资格权的认定存在多种观点。从权利义务出发，管洪彦认为，集体成员资格以是否对集体经济组织履行相应义务为认定标准，履行相应义务的就属于集体经济组织成员[30]。从户籍出发，杨攀认为，我国特色户籍制度产生了户口这一概念，以集体成员户口所在地为成员资格认定条件，在一定时期内具有可行性[31]。这是因为户籍制度具有极强的客观性和固定性，具有操作简单的优势；但随着我国城乡人口流动加剧，这一界定方法难以准确体现农民真实的社会保障情况，可能会存在公平的缺失。

鉴于此，学者们尝试从多角度、系统性地来思考农户成员资格权确认的条件，比如陈红霞提出， 采用“户籍+承包地+……”的累加模式来认定农户宅基地的资格，以经济收入和人口年龄结构来确定分户户主的资格[9]。陈小君认为，成员资格取得必须以户籍制度为基础，从农民基本生存保障及个人必要权利出发，给予农民保障[32]。徐忠国提出，按照限定权利流转的惯例，资格权的流转应严格限定在直系亲属及集体经济组织成员之间，发挥集体经济组织互助共济的社会功能[7]。成员资格确定的多维度性与复杂性，反应出了我国现代化进程中的农民分化问题，当前亟需形成一套合理的资格权认定规范。

其次，宅基地资格权运行机制不清。宅基地资格权的运行主要体现在宅基地资格权权利确定、登记颁证和操作之上。资格权运行依托于宅基地资格权的权利，学者们对于宅基地资格权的权利表现具有多种观点，比如“处分权+收益权”[7]“占有+收益+退出”[1]“请求权+豁免权”[15]“有偿流转+监管”[20]“成员权+居住权+退出权”[33]等。总结学者观点，“三权分置”下宅基地资格权的运行包括了对于宅基地首次使用的请求，符合规定情况下的宅基地无偿使用，宅基地使用、流转、退出的处分与监督，以及宅基地产权变动后农民所需要获得的相应收益，但当前对于资格权权利依然缺少法律上的明确和对应的确权颁证，这阻碍了权利的有效落实[1]。

2.3    宅基地使用权流转受阻

坚守宅基地保障功能，同时显化宅基地资产收益功能，是“三权分置”改革的目标之一。宅基地财产属性的显化依赖于宅基地使用权的适度放活[13]。适度放活宅基地使用权，有助于盘活利用闲置宅基地，优化土地资源配置，发挥土地要素功能。受到“两权分离”制度框架的惯性影响，限制宅基地使用权流转已经无法契合现实需要，对于宅基地使用权流转的放活做出符合时宜的法律规定十分必要[10]。 

首先，宅基地使用权流转受限。在使用权流转范围上，《土地管理法》第六十二条规定了农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准；《关于加强农村宅基地管理的意见》严格禁止城市居民在农村购买宅基地建房。宅基地使用权的流转范围被法律框定在集体内部，使用权的流转展现出市场容量不足，缺乏活力的特征[10] 。随着城镇化和工业化的进程的逐步推进，宅基地使用权流转受限，已经难以引导个体对资源的高效利用，发挥其资产价值[3] 。必须审时度势，有序放开，逐步引导社会主体参与闲置宅基地流转，并规定合理的使用年限，在满足社会主体合理期望的同时提升农户收益。

实现宅基地处分流转，赋予宅基地使用权收益功能是宅基地使用权改革的重要内容。现有研究普遍认为，宅基地使用权的流转受到阻碍，使用权权能残缺。姜楠认为，宅基地使用权人只能占有、使用宅基地，而不能将其转让、抵押或进行其他的物权处分，使得宅基地使用权流通和融资功能受到限制[13]。宅基地使用权有“物权之名”而非有“物权之实”，必须将其进行完全“用益物权”的塑造。杨成提出，宅基地使用权应当具备收益权能、处分权能，权利人可以对该权利进行相应的处分

（转让、抵押）并获得收益[34]。刘双良提出，基于对使用权经济功能的考量，宅基地使用权权能应该系统包括住宅建设使用权、继承权、赠与权、租赁权、转让权、互换权、抵押权、入股权、征地补偿权[33]。还有学者认为，宅基地使用权的实现应该通过出租、有限市场化、宅基地抵押、宅基地入股等方式实现[28]。

配套政策平台缺失进一步阻碍了宅基地的流转。资源资产的高效利用一定程度上依赖于外部支持，这来自于政策保障和市场配置。当前宅基地流转立法缺失，规范的宅基地市场尚未建立，导致了宅基地的隐性交易和变相流转[35]。宅基地使用权市场化的流转交易机制尚未建立，实践中存在较多交易、履约的法律风险，使交易主体的利益受损，造成了本可以避免的社会冲突。从市场运行机制视角来看，需要构建规范化、透明化、便捷化的宅基地交易平台，以联结宅基地资格权主体（农户）和使用权需求主体（第三方），实现双方合理诉求[35]。

宅基地“三权分置”的实质是重新界定“三权”各自的功能定位和权利配置，以此实现 “三权” 的有机协作。李怀认为，在乡村振兴背景下，宅基地“三权分置”具有管理、保障、财产三重功能： 坚持所有权归集体，发挥集体管理功能；资格权基于成员权，发挥保障功能；使用权通过流转显化财产功能[11]。当前法律设计及制度配套难以支撑宅基地“三权分置”后有效发挥其“三重复合功能”。

“三权”无法实现各自在政治、社会、经济方面应有之功能目标，问题的根源在于“三权”权利结构及其内容的不确定，因此需要理顺各项权利的内涵、边界、关系和运行机制，完备宅基地权利体系[16] 。

3 宅基地“三权分置”的制度建构

宅基地低效利用问题的关键在于现行宅基地制度和宅基地使用实践之间的冲突，在社会阶层分化、收入多元背景下，农民对宅基地财产性权利的诉求也助推这一进程[21,33]。宅基地“三权分置” 面向乡村振兴，具有重大现实及理论价值：其具有产权明晰、价值显化、资源整合和制度完善四大功能[2]，在兼顾宅基地稳定与放活的关系上，摆脱了传统宅基地管理的路径依赖，有助于丰富农村土地产权体系，释放农业农村发展活力[5]，有助于提升乡村治理水平，保障农村生态宜居，实现农民生活富裕[17]。当前宅基地“三权分置”改革的美好愿景与现实困境存在很多矛盾，亟需通过完善系列制度建构予以支持。

3.1    构建完善的宅基地“三权分置”产权体系

乡村振兴背景下，宅基地“三权分置”深化路径在于通过“还权赋能”于“三权”主体，通过权能“增量”助力权能完善，在切实维持集体所有权主体管理下，有效保障农户成员资格和实现社会主体的有效使用[11，13]。产权体系完善的基础思路是：做实所有权、保障资格权、改造使用权，达到放活使用效果[7，15-16,27]。

3.1.1       做实宅基地所有权

宅基地所有权的做实强化，基础是依照特别法人的规则来构建集体所有权主体的制度体系[8]。集体所有权行使的主体不应该仅包括集体经济组织、村民委员会，随着村级民主制度的建设，更应尝试村民自治，增强村民作为所有权主体的自治权利。强化集体所有权的管理能力，给予集体所有权完整的处分权和收益权能：处分权应当作为前提，收益权是核心且是集体处分能力的必要体现[5]。完善处分权要求给予“农民集体”充分的处分权利：①在农户宅基地分配和房屋建造初期，需要充分发挥“农民集体”自治能力，按照法定标准、程序分配，严格落实乡村空间规划，保证宅基地分配公平、规划统一、布局合理、利用高效；②在宅基地使用过程中，允许集体对低效利用的宅基地和超占的宅基地进行收回，视具体情况采取有偿或强制收回等方式；③在宅基地利用整个流程中， 需要保证集体监督权能的充分运行，建立完善集体农户议事制度，维护乡村良好的土地管理秩序[1,3,8,13,36]。合理履行集体收益权，壮大集体财力，有助于集体整合乡村资源资产，克服集体“统合”能力缺失问题：①实行宅基地有偿使用制度，对于现存宅基地要按照“一户一宅”“面积法定”原则，对于超占面积进行严格管理，按年或按月补缴有偿使用金（与此同时要完善宅基地的有偿退出制度——人地矛盾突出的村庄，甚至要在分配环节实行有偿使用、择位竞价制度；②允许集体在宅基地使用权流转过程中，按照一定的比例收取调节金，以实现集体权益，构建共享型收益分配体系[2,12,23]。 

3.1.2       保障宅基地资格权

宅基地资格权的保障首先要面临的是宅基地资格权的立法缺失。当前，城乡统一的社会保障体系尚未建立，为防止外来力量对于农民权益和农村稳定的侵害，要从农户成员资格权的确认开始， 保证农民资格权的封闭性。农户资格权的确定，关键是要构建好合理的资格权认定体系：根据各地区的经济社会条件，以农户的户籍为基础，综合考虑农户对于土地的依赖程度、对于集体的义务履行、社会保障的具体情况等要件[9-10,16]。另外，农户资格权首先表现在对于宅基地的取得，但由于宅基地初次取得主体以户为单位，需要完善对于集体户的定义，防止在宅基地分配中产生冲突[13]。

资格权的权能应该包括处分、收益权利：①允许在集体监督条件下适时适当放开宅基地流转， 充分满足农民意愿；②农户基于资格权获得的宅基地使用权在处分流转过程中，应当与流转对象签订相应合同，明确权责关系，获得基于市场公平协商的收入；③农户凭借成员身份，与集体一起监督宅基地的合理使用，促进宅基地基层管理效能提升；④农民资格权变动退出时，理应获得相应的退出补偿金，以支持农户购买城镇社会保障服务或另作他用，当然这一过程需要集体严格审理[14,20,33]。3.1.3 改造宅基地使用权宅基地使用权财产属性的显化，需要适度放活宅基地使用权的流转。各地区应该结合实际，保证风险可控，因时推动、因地制宜，以使用权流转满足集体、农户、社会主体三方的利益诉求[12,17]。需要充分保障宅基地使用权主体的处分权，包括合理利用，以及对使用权和地上房屋进行流转、出租、抵押、入股、联营等处分手段。完善的处分权利安排能够满足主体多元化的财产诉求，以此实现主体通过处分宅基地使用权获取合理的收益[2,18-19,29]。宅基地使用权高效流转以宅基地使用权权能充分为条件，在宅基地使用权处分流转过程中，应当在权利合法明确的基础上，签订三方流转合同， 明确流转各方的权利和义务，明确各方具体收益分配安排。经过合理协商订立的合同，一旦一方违约，其他主体的权利也能得到合理合法的维护[5,9]。

3.2 强化必要的宅基地“三权分置”外部支撑

外部配套政策给予宅基地“三权分置”运行必要的支撑，有助于推动改革，确保风险可控。其一，要完善宅基地资格权和使用权确权登记制度，明确各主体权利义务及宅基地客体内容（面积、四至、附着物等），建立宅基地登记生效制度[28,37]。其二，完善宅基地权利退出制度，履行集体收回权利，实行差异化退出制度，以自愿退出为主，以集体强制退出为辅，给予农民合理补偿，并制定多元化的补偿置换标准[9,24]，比如浙江省嘉兴市“两分两换”。其三，构建宅基地有偿使用制度，打造集体宅基地专项资金库，新申请宅基地面积在规定范围内应当收取少量费用，逐步实行宅基地择位竞价制度，以追求有偿使用为原则，无偿使用为例外[36]。宅基地有偿退出与有偿使用相辅相成， 有偿退出能够倒逼宅基地的有偿使用。其四，建立宅基地使用民主管理制度。农民集体作为所有权 主体，农民作为集体成员，有行使宅基地使用的权利，也须履行好相应的义务，为了促使宅基地使用的公平与效率，需要完善相应的民主监管体制[20]，实行申请、使用、退出的全流程监督[3]。其五， 加强宅基地“三权分置”改革的联动机制。通过全域土地综合整治，在保障农户户有所居的基础上， 推动宅基地整理，将结余指标用于增减挂钩或者以集体经营性建设用地方式直接入市[10,12-13,17]，这有助于农村土地的集约化、规模化经营，增加农村土地之间内在交流，但仍需强调项目前期配套，注意操作可能带来的政治、社会、经济风险。在打通集体建设用地内部之间联系的同时，参考国有建设用地建立完善地价评估、地价监管、土地金融、交易平台等市场化运行机制。

4 总结与展望

农村土地制度改革的推进是为了不断适应乡村发展需要，满足人民对美好生活的向往。宅基地“三权分置”政策面向乡村振兴，通过宅基地所有权、资格权、使用权分置运行，对权利进行“还权赋能”，以满足宅基地的多级利用，以助力“三权”实现政治管理、社会保障、市场经济三重功效。通过梳理已有研究发现：宅基地所有权、资格权、使用权的构造存在“所有权+成员权+用益物权”

“所有权+用益物权”等多种话语体系；宅基地“三权”权能模糊不清，权利行使存在一定掣肘；宅基地制度的建构需要从做实所有权、保障资格权、改造使用权出发，同时完善宅基地配套制度。

宅基地“三权分置”与集体经营性建设用地入市一道，依靠土地要素引导城乡要素资源流动， 实现城乡统筹发展。比较而言，宅基地利用较集体经营性建设用地更为复杂，未来宅基地“三权分置”相关研究应围绕实践总结和理论建构两条思路进一步深化。对于宅基地“三权分置”法律构造， 需要以中央和基层两个逻辑深刻分析制度需求，从经济、社会等多维度综合考虑其权利内涵和立法成本，最终转化为有效的法律表达。对于宅基地的权利困境，要以定性、定量相结合的方法深刻分析其产生的背后动因、现实影响，以及改造后预期效应。对于宅基地的相关制度建构，需在明确其权利内涵和现实困境的基础上，通过实践总结和对比的方法，分析评价不同试点经验的可行性、实操性、可推广性，最终形成一般性的制度内容，包括宅基地确权登记、有偿使用和有偿退出制度， 新时代农村基层民主治理体制，以及集体建设用地内部转换和一系列市场化运行机制。

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